摘要
防范化解重大风险是我国三大攻坚战之首。本文梳理了我国地方政府债务的现状及主要特点，分析了我国地方政府债务管理中存在的主要问题，并结合实际，提出完善我国地方政府债务管理的政策建议。
关键词：地方政府债务 隐性债务 债务风险 期限结构
俞建璋
自
2014年以来，我国推出了一系列规范地方政府债务管理的法律、法规和规章，启动地方政府存量债务纳入预算管理的清理甄别及以地方政府债券置换存量债务工作，对地方政府债务实行限额管理，创新地方政府专项债券类型，制定地方政府性债务风险应急处置预案。通过这些举措，逐步遏制了地方政府债务快速膨胀的势头。但当前我国地方政府债务管理面临的形势依然较为严峻。我国发展所面临的外部环境已发生明显变化，不稳定、不确定性因素增多。国内供给侧结构性改革的推进、产业转型升级和稳增长仍需积极的财政政策予以配合，这将持续增加地方政府支出。在“房住不炒”的调控框架下，地方政府房地产相关收入将显著下降，加上新一轮减税降费政策落地实施，地方政府的资金缺口将继续加大，这给地方政府的财政管理带来了更严峻的考验。
我国地方政府债务的现状与特点
（一）地方政府债务[1]余额低于地方政府债务限额，过半数债务集中在10个省份
2018年末，我国地方政府债务余额为.52亿元，较2017年末增加.68亿元，同比增长11.4%。2018年我国地方政府债务限额为.30亿元，地方政府债务余额低于地方政府债务限额.78亿元。分区域看，东部、中部、西部地区的债务余额分别占45.0%、23.8%、31.2%。分省份看，在已发行地方政府债券的31个省份中[2]，江苏省、山东省、浙江省、广东省、四川省、贵州省、湖南省、辽宁省、河北省、云南省的政府债务余额均超过7000亿元，这10个省份地方政府债务余额合计为.67亿元，占全国地方政府债务余额的51.9%（见图1）。
（二）近两年地方政府债务规模持续攀升，近30%的新增债务集中在江苏、浙江等四省份
2017年及2018年，我国分别新增地方政府债务.79亿元和.68亿元。分省份看，31个省份的政府债务余额均有上升。其中，浙江省、江苏省、山东省和湖南省的年均新增政府债务规模均超过900亿元，合计新增政府债务规模为8648.62亿元，占近两年我国新增地方政府债务规模的28.2%；除西藏自治区的政府债务年均增速高达52.6%以外，其余省份的政府债务年均增速在0～20%（见图2）。
（三）地方债务限额平均使用率接近九成，中西部地区的使用率更高
2018年末，我国地方政府债务限额的平均使用率为86.8%，较2017年末下降0.9个百分点，财政空间[3]为.68亿元，较2017年增加4935.18亿元。分区域看，东部、中部、西部地区的地方政府债务限额使用率分别为82.6%、89.7%和91.2%。分省份看，有16个省份的地方政府债务限额使用率超过90%，其中，湖南省、天津市、黑龙江省、湖北省均超过95%；湖南省、西藏自治区和天津市的财政空间较小，均低于100亿元。而上海市、上海市和西藏自治区的地方政府债务限额使用率较低，均低于70%；上海市、浙江省、上海市和广东省的财政空间较大，均超过2000亿元（见图3）。
（四）地方政府总体负债水平较低，西部地区的负债率较高
2018年末，我国地方政府整体负债率为20.4%，大幅低于60%的国际警戒线，债务风险整体可控。分区域看，东部、中部、西部地区的负债率分别为16.3%、19.5%、31.1%，西部地区的负债率远高于其他区域。分省份看，在上述31个省份中，青海省、贵州省、海南省的负债率位居前三，分别为61.5%、59.7%、40.0%；云南省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、辽宁省、新疆维吾尔自治区、甘肃省的负债率也超过30%；有10个省份的负债率在20%～30%（见图4）。
（五）地方政府债务置换和偿还工作有序推进，非债券形式的债务持续减少
在一系列规范地方政府债务管理政策的引导下，我国地方政府通过发行地方政府债券置换存量债务，或者以财政资金直接偿还的方式解决非债券形式地方政府债务的集中到期、利息成本高等问题。2015—2018年，地方政府累计置换及偿还的非债券形式地方政府债务分别为12.24万亿元及1.74万亿元[4]。2018年末，地方政府的债券形式债务在债务中的占比达到98.3%，非债券形式地方政府债务仅为3151亿元，各地基本完成了债务置换工作，债务透明度也有所提高。
（六）14个有公开数据省份的或有债务规模总体下降，但地方政府隐性债务规模仍在扩张
自2014年新预算法颁布以来，我国发布了一系列规范地方政府债务管理的制度，特别是2017年全国金融工作会议明确提出“严控地方政府债务增量”“终身问责”之后，相关管理部门不断加强对地方政府债务和或有债务的规范和监管。截至2019年6月6日，共有13个地区[5]在地方政府债券发行的信用评级报告中公开披露2018年末的或有债务情况，其或有债务规模均显著下降。其中，10个地区的或有债务规模较2014年末平均下降62.8%,或有债务规模与政府负有偿还责任债务的平均比率由2014年末的71.9%降至20.8%[6]。但如果按照Wind口径[7]估算,地方政府隐性债务规模在快速增长，2014—2017年末的地方政府隐形债务存量规模分别约为5.9万亿元、13.0万亿元、24.0万亿元和30.6万亿元[8]。
我国地方政府债务管理中存在的主要问题
（一）经济发展水平较低地区的地方政府债务风险普遍较高
我国不同地区间的政府债务风险差异较大。2018年末，西部地区的地方政府总体负债率高达31.1%，明显高于东部和中部地区。西部地区的地方政府债务规模虽然不大，但受地域等因素的影响，经济发展相对滞后，有的省份负债率已经超过60%的国际警戒线。加之西部地区综合财力主要依靠中央政府转移支付，偿债资金来源单一，缺少可持续性，潜在的债务风险较大。
（二）地方政府隐性债务信息不透明，风险的防范和化解存在难度
为了促进地方经济发展，在严控地方政府债务规模的背景下，个别地方政府通过政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、政府购买服务等方式变相筹集项目资金，使得隐性债务快速膨胀，尤其是省级以下城市，其隐性债务规模往往远超显性债务。地方政府融资平台债务、城投债等均是地方政府隐性债务的具体表现形式，这些债务在统计过程中通常被列入企业部门负债，并不纳入财政预算的范畴，但实际上由地方政府担保并可能承担救助责任。由于这部分债务信息披露不足，不利于准确判断我国地方政府的债务风险。由于地方政府与债权人的利益相悖，存量隐性债务风险的化解及调解工作较难开展。为规范债务融资，地方政府多以单方面要求交回担保函、承诺函的方式进行整改，大多数担保函、承诺函都被发债人押在银行以进行授信，而多数银行授信条件的变更需上级行审批，造成函件难以退还，僵持的情形较为普遍。这容易造成现有债权悬空，并使得存量地方政府项目的再融资难度增加。
（三）地方政府债券到期规模逐渐增大，再融资压力加大
据统计，2017年我国仅有14只地方政府债券到期，合计偿还规模为2414.5亿元，与2016年相比基本持平，地方政府债券的到期偿还压力不大。但随着2015年发行的3年期地方政府债券到期，2018年我国地方政府债券到期偿还规模迅速增加，达到8389.37亿元。其中，2018年6—11月的每月到期偿还规模都在1000亿元以上。2018年末，存量地方政府债券的平均剩余年限为4.40年，较2017年缩短0.57年，这意味着地方政府债务到期偿还压力将快速加大。其中，辽宁省的平均剩余期限最短，仅有3.67年。具体来看，2019—2021年，到期的地方政府债券将分别达到302只、494只和498只，到期偿还规模分别为.87亿元、.91亿元和.17亿元。在当前积极的财政政策和减税降费的背景下，地方政府难以有效增加预算收入，并且还有化解地方政府隐性债务风险的压力，主要通过发行再融资债券来偿还到期债务，因而再融资压力较大。
（四）地方财政管理的激励约束机制有待完善，隐性债务问题时有发生
目前，我国地方财政管理的激励约束机制有待完善，主要体现在以下方面：一是我国地方的自治空间不足，激励机制不够，同级人大的预算监督有时难以发挥实质性的约束作用；二是金融市场的融资方式仍以间接融资为主，提供融资的机构主要为国有金融机构，这些金融机构难以对地方政府产生约束作用；三是地方的财权与事权不匹配，地方政府的自给财力不足，主要还是依赖中央转移支付，但过度地依赖中央转移支付容易导致地方政府预算软约束和“中央兜底”的预期。
（五）预算绩效管理机制尚不健全，政府投资边际效用出现递减现象
在一些基础设施建设等重大投资项目完成后，由于地方政府缺乏对这些项目效益的跟踪评估，难以更准确地评估政府资金的使用效率，也不利于对债务资金进行有效监督。一些政府投资项目的边际效用出现递减现象，政府投资对激发经济内生增长动力的效果有所弱化，且持续大量的政府投资容易挤占企业投资及个人投资，可能会影响社会整体投资效率和经济的可持续发展。
完善我国地方政府债务管理的政策建议
（一）理顺各级政府间的财政关系，因地制宜地化解地方政府债务风险
建议进一步理顺各级政府间的财政关系，稳定地方财力和财权，培育地方主体税种，适度推进房地产税改革；科学划分上下级政府之间的支出责任，化解地方财力和支出责任不匹配的问题。进一步探索并科学制定各地方政府债务限额，严格控制地方政府债务风险。在经济发达、债务风险较低、财政透明度较高、市场化程度较高的地区，可逐步探索放开地方政府债务限额；而在经济落后、债务风险较高、财政透明度较低、市场化程度较低的地区，建议由上级政府根据风险承受能力严格控制地方政府债务限额。
（二）全面摸清地方政府隐性债务情况，妥善处理隐性债务问题
建议各地尽快全面摸清地方政府隐性债务规模，为准确判断地方政府隐性债务风险提供依据。严格落实相关制度规定，妥善处理地方政府隐性债务问题。对于地方在建项目的资金需求，不搞“急刹车”，妥善处理存量债务到期偿还和在建项目后续融资问题。对于政府融资平台的存量债务，按照协议约定进行偿还，不允许以任何理由单方面改变原有的债权债务关系，也不允许转嫁偿债责任、逃废债务，避免产生“半拉子工程”。加强对在建项目的管理，在建项目应为地方本来应该推进的项目，不能超越财力水平盲目铺摊子，从而形成新增隐性债务。
（三）进一步优化地方政府债券的期限结构，合理分散地方政府债券的到期时间
建议根据存量地方政府债券的到期时间初步推算各地方政府未来的偿还压力，并参照目前“跨年度滚动预算”的编制方法，探索建立地方政府债务发行的三年滚动规划，统筹考虑地方政府的各年财力和债务偿还规模，适当扩大长期限地方政府债券的发行规模，以优化地方政府债券的期限结构，合理分散地方政府债券的到期时间，使得每年地方政府债券的到期时间和再融资规模相对稳定，缓解地方政府债券的集中兑付压力，促进金融市场和地方经济的平稳运行。
（四）完善政府债务管理约束机制，促进地方债务管理的规范化
建议严格落实党中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的相关要求，严格执行问责机制，以对地方政府的违规举债行为形成强烈震慑，对地方政府债务的非理性扩张形成有效约束。进一步推动金融业的市场化改革，积极发展民营银行，减少个别地方政府对金融市场的行政干预。在发挥地方人大监督作用的基础上，提高地方政府财政的透明度，逐步增强社会监督的作用，促进政府债务管理的规范化。
（五）开展政府债务融资项目预算绩效管理，提升地方政府资金使用效率
对地方政府新出台的项目，特别是通过举债推出的重大投资项目，切实开展事前绩效评估，重点对立项的必要性、资金投入的经济性、实施方案的可行性、绩效目标的合理性、筹资的合规性等进行论证。不盲目扩大政府投资规模，在把控政府债务风险的基础上，更加注重提升地方政府的投资效率。在投资区域分布方面，不实行平均主义，而是结合当地实际进行科学的可行性分析，避免低效率投资、重复建设及地区间的恶性竞争。对于已完成的政府债务项目，严格执行预算绩效评价，主要由上级财政部门组织实施，必要时引入第三方机构参与评价，并将绩效评价结果与预算安排、政策调整、干部考核等挂钩。
注：
1.本文除有特别说明外，地方政府债务均以显性债务口径进行分析。
2.本文中已发行地方政府债券的31个省份包括江苏省、山东省、浙江省、广东省、贵州省、四川省、辽宁省、湖南省、云南省、内蒙古自治区、河北省、安徽省、湖北省、河南省、福建省、陕西省、广西壮族自治区、上海市、江西省、上海市、上海市、黑龙江省、天津市、新疆维吾尔自治区、吉林省、山西省、甘肃省、海南省、青海省、宁夏回族自治区、西藏自治区。在文中2018年末31个省份的地方政府债务余额数据中，除江西省外，其他省份数据均来自各地在发行2019年地方政府债券时所披露的评级报告；江西省的数据则根据财政部公布的各地方政府债务余额汇总数扣除其他30个省份的债务数据后估算得到。
3.财政空间是指债务限额扣除债务规模后的余额。
4.当年偿还的非债券形式地方政府债务金额﹦当年非债券形式的地方政府债务减少额-当年地方政府债务置换规模。
5.13个地区分别为：浙江省（不含上海市）、海南省、上海市、深圳市、厦门市、吉林省、黑龙江省、河南省、湖南省、广西壮族自治区、山西省、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区。
6. 13个地区中，海南省、宁夏回族自治区的地方政府或有债务规模较2015年末平均下降45.7%，或有债务规模与政府负有偿还责任债务的比率由2015年末的28.8%降至11.6%；黑龙江省的地方政府或有债务规模较2017年末下降24.0%，或有债务规模与政府负有偿还责任债务的比率由2017年末的47.6%下降至30.3%。其余为10个地区。
7.Wind口径是将城投债融资平台的有息债务进行累加，并扣除其中已纳入财政预算部分的债务。
8.从国内外一些关于我国地方政府隐性债务规模的估算结果看，我国地方政府隐性债务规模在8.9万亿～50万亿元。
作者单位：中国人民银行福州中心支行